УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ВОДНИМИ РЕСУРСАМИ УКРАЇНИ (НА ПРИКЛАДІ ОДЕЩИНИ)

 

Анотація

В аналітичній записці визначено основні проблеми у водному секторі Півдня України і надати рекомендації щодо реформування водогосподарської системи та впровадження басейнового підходу до управління водними ресурсами у південних регіонах України на прикладі Одеської області.

В радянський період в Україні сформувалася кризова ситуації в галузі управління, використання та охорони водних ресурсів, яка за деякими напрямками погіршилася за часи незалежності. Особливо складна ситуація спостерігається в південних посушливих регіонах країни,  де, незважаючи на великі водні ресурси Дунаю, Дністра, Південного Бугу і Дніпра,  відчувається значний дефіцит води та спостерігається надмірне антропогенне навантаження на водні об’єкти. Одним з характерних прикладів є Одеська область.

До основних факторів, які суттєво впливають на ефективність управління водними ресурсами в Одеській області можна віднести: неузгодженість загальнонаціонального і регіонального законодавства; брак стратегічного комплексного планування на державному, регіональну і місцевому рівнях та координації у міжнародному аспекті; переважання у сфері управління  галузевого і відомчого підходів; брак досвіду у сфері  інтегрованого управління водними ресурсами; брак бюджетних коштів; низький рівень суспільної свідомості щодо використання водних ресурсів, землекористування, управління відходами, збереження і відновлення природних екосистем і їх функцій тощо.

Аналіз показує, що проблеми з водними ресурсами багато в чому є наслідком розрізненості і неузгодженості в управлінні цими ресурсами.  Водночас  дослідження і практика довели, що найбільш ефективним підходом до управління є інтеграція всіх його елементів, що реалізується в концепції, відомій під назвою Інтегрованого управління водними ресурсами (ІУВР). Такий підхід сприяє координації розвитку водного сектора, землекористування і пов'язаних з ним ресурсів з метою підвищення добробуту і рівності у суспільстві, при мінімальному збитку для водних екосистем.

Реалізація цього підходу потребує певної реформації організаційної структури управління водними ресурсами в Одеській області, нової регламентації функцій і повноважень кожного рівня структури по наданню водогосподарських послуг та створення відповідної інституціональної    бази  в  регіоні.

 

УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ВОДНИМИ РЕСУРСАМИ УКРАЇНИ (НА ПРИКЛАДІ ОДЕЩИНИ)

 
І. Загальна характеристика проблеми

Концепція сталого територіального розвитку, яка розробляється і впроваджується в багатьох країнах як екологічна перспектива еволюції суспільства, включає ряд складових: раціональне використання екосистем, ефективну економіку і високі показники якості життя. Особлива увага при цьому приділяється управлінню водними ресурсами.

Одеська область розташована в посушливій зоні і, не дивлячись на наявність величезних водних ресурсів Дністра і Дунаю, відчуває значний дефіцит водних ресурсів та надмірне антропогенне навантаження на водні об’єкти. Брак якості і кількості води, а також сучасних методів водокористання є чинником, який уповільнює економічний розвиток регіону в цілому.

Аналіз результатів прогнозу кліматичних змін в Україні, опублікований вченими НАН України, УААН, Гідрометкомітету, Київського національного університету ім. Тараса Шевченка та інших установ, вказує на велику ймовірність розвитку процесів подальшої аридизації та спустелювання південних регіонів України у тому числі і території Одеської області.

Таким чином, необхідною умовою соціально-економічного розвитку Одеської області є впровадження управлінських механізмів для гарантованого забезпечення населення, об’єктів промислового, сільськогосподарського та комунально-побутового призначення водою у достатній кількості та певної якості.

Одеська область – найбільша за площею область України (33,4 тис. км 2  - 5,5 % території України), в якій  проживає 2,6 млн чоловік (за даними 2005 р.)

Область має в своєму розпорядженні значні водні ресурси таких великих річок, як Дунай, Дністер і Південний Буг, загальна протяжність яких у межах області складає 330 км, а також 1143 малих і середніх річок  та  їх приток, 325 водоймищ місцевого значення (306 ставків, 13 водосховищ, 5 озер і  1 лиман) і 784 водоймища загальнодержавного значення (692 ставків, 40 водосховищ, 30 озер, 11 лиманів).

 
Значна частина водних ресурсів, які використовуються, припадає на поверхневі води – річки та озера. Частка поверхневих вод у загальному обсязі водоспоживання перевищує 80 %, до 10 % дають підземні води. За запасами підземних прісних вод Одеська область займає одне з останніх місць в країні.

Основний об'єм річного стоку формується за межами області і його головна частка припадає на великі річки – Дністер, Дунай і малі річки Причорномор'я.

Водні ресурси області переважно використовуються в таких галузях господарства: 1) питне і господарсько-побутове водопостачання населення; 2) сільськогосподарське водоспоживання, в т.ч. для зрошування; 3) промислове водоспоживання; 4) водоспоживання і водокористування у рибному господарстві; 5) водокористування для річкового флоту; 6) рекреаційне водокористування; 7) природоохоронне водокористування; 8) відведення стічних вод .

Управління і використання водних ресурсів в Одеській області базується переважно на відомчому і галузевому підходах. У регіоні немає комплексної міжвідомчої стратегії сталого водокористування, націленої на збереження водних ресурсів та їх якості. У водокористуванні переважає підхід орієнтований на одного споживача, що ускладнює встановлення відповідних стандартів якості води для різних видів водокористування і породжує конфлікти між користувачами.

Відсутність  стратегічного планування, заснованого на комплексному аналізі і довгостроковому прогнозі економічних, соціальних і екологічних чинників водокористування, та адекватних науково обґрунтованих моделей управління водними ресурсами, брак співпраці і обміну інформацією на транскордонному рівні між Україною, Румунією і Молдовою, а також між країнами Дунайського і Дністровського басейнів ускладнює вживання адекватних і узгоджених заходів у сфері водного менеджменту, збереження і відновлення природних екосистем, управління ризиками  природного і техногенного характеру: повені, підтоплення, обрушення   берегів,  розливи нафти  тощо.

Важливим чинником є невиконання багатьох положень Земельного і Водного Кодексів внаслідок недостатньої розробленості підзаконних актів (нормативної бази) або через відсутність необхідного фінансування.

Відсутність інтегрованого управління водними ресурсами і неефективні методи водокористування породжують багато соціальних проблем. У регіоні склалася кризова ситуація з питним водопостачанням. У більшості районів області прісної води недостатньо, сільське населення використовує для господарчо-побутових потреб воду низької якості з підвищеним  вмістом  солей.

Низька якість питної води, поганий стан або відсутність очисних споруд, відсутність каналізації у більшості сільських населених пунктів області, а також низький рівень санітарної культури населення ведуть до підвищення захворюваності холерою й іншими гострими інфекційними шлунково-кишковими захворюваннями, а також вірусним гепатитом.

В області розвивається процес деградації водних екосистем, у тому числі водно-болотних угідь міжнародного значення дельти Дунаю і Дністра, озер Картал, Кугурлуй, Дністровського, Тилигульського лиманів та ін. Їде підрив їх важливих соціально-економічних функцій, наприклад, підтримка рибних, лісових, рекреаційних ресурсів та біорізноманіття.

Істотний чинник екологічних проблем регіону є традиційне ігнорування принципів раціональної і екологічно безпечної господарської організації території, відсталі технології сільськогосподарського виробництва, яке є основним водоспоживачем (близько 80 %) і забруднювачем водних ресурсів в регіоні.

В процесі управління водними ресурсами особливу увагу необхідно приділити таким потенційно небезпечним об'єктам як: шкідливі виробництва, необладнані склади отрутохімікатів, скотомогильники, звалища побутових відходів і т.п.

Одним з основних стримуючих факторів розвитку системи управління водними ресурсами і землекористуванням в найближчому майбутньому будуть негативні наслідки глобальної зміни клімату на планеті, які в даний час в процесі управління водними ресурсами практично не враховуються. Для Одеської області ці наслідки проявлятимуться у підвищенні температури, зміні кількості та режиму атмосферних опадів, збільшенні частоти й інтенсивності повеней на Дунаї і Дністрі та в інших екстремальних гідрометеорологічних явищах, скороченні стоку малих річок, підвищенні рівня Чорного моря і пов'язаним з ним затопленням приморських ділянок дельти Дунаю, скороченні площ і деградації ВБУ, засоленні ґрунтових вод та ін. Існує гостра необхідність оцінки майбутніх змін на регіональному рівні і виробленні підходів по трансформації і адаптації існуючої господарської інфраструктури і управління наземними і водними екосистемами.

Важливою проблемою є скорочення системи спостереження за водними ресурсами області. Система гідрометеорологічного моніторингу знаходиться у кризовому стані, що обумовлено недостатнім державним фінансуванням, морально і фізично застарілим устаткуванням, а також застарілими методами спостереження, відбору і аналізу проб. Брак і неузгодженість даних моніторингу ведуть до екологічних і політичних спекуляцій, не дозволяють забезпечити оперативне вживання заходів при надзвичайних ситуаціях і знижують ефективність управління водними ресурсами.

Слід зазначити, що в Одеській області, як і в Україні в цілому, порівняно низький рівень суспільної свідомості й участі громадськості в екологічному плануванні та охороні природного середовища, включаючи управління водними ресурсами.

Великою проблемою є брак поінформованості про нові підходи і технології управління і використання водних ресурсів, стійких форм водо- і землекористування та управління відходами. Відсутність комплексного підходу і узгоджених дій по використанню води і пов'язаних з нею ресурсів (рибних, рекреаційних та ін.) обумовлює необхідність розробки і впровадження ефективної стратегії комунікації у водному секторі. Існує необхідність залучення великого числа учасників, широкої громадськості, практиків в питаннях водо- і землекористування для популяризації сталого використання водних ресурсів на місцевому і регіональному рівнях.

Політика ЄС, у тому числі й у сфері управління природними ресурсами, має все більший вплив на транскордонну співпрацю в басейні Дунаю. Вступ Румунії і рух України в напрямку Європейської інтеграції посилює цей вплив. Відповідно до Рамкової водної директиви ЄС  для басейну Дунаю, мають бути розроблені Плани інтегрованого менеджменту річкових басейнів, які повинні складатися при тісній співпраці та координації з усіма зацікавленими групами,  включаючи представників країн, які розташовані за межами сучасних   кордонів ЄС.

Тому, гостро постає питання про необхідність узгодження стратегії і тактики управління водними ресурсами басейну Дунаю між Україною, Румунією та Молдовою, погодження і приведення українських стандартів і параметрів (показників) до вимог Рамкової водної директиви, подальшої інтеграції української, румунської і молдовської систем моніторингу за якістю водного середовища на транскордонних водних об'єктах. Необхідна розробка програми заходів по досягненню мети Рамкової водної директиви ЄС на українській ділянці басейну Дунаю.

Таким чином, велика частина екологічних проблем регіону пов'язана з переважаючими в господарському управлінні галузевими і відомчими підходами, недосконалим і неефективним територіальним плануванням, відсутністю науково обґрунтованої політики природокористування.

ІІ. Впровадження Інтегрованого управління водними ресурсами

Аналіз показує, що проблеми з водними ресурсами багато в чому є слідством розрізненості і неузгодженості в управлінні водними ресурсами. Між тим дослідження і практика довели, що найбільш ефективним підходом до управління є інтеграція всіх його елементів, що реалізується в концепції, відомій під назвою Інтегрованого управління водними ресурсами (ІУВР)[1].

Такий підхід сприяє координації розвитку водного сектора, землекористування і пов'язаних з ним ресурсів з метою підвищення добробуту і рівності у суспільстві, при мінімальному збитку для сталості життєво-важливих екосистем. Він формує комплексний підхід  до  досягнення консенсусу і компромісів між конкуруючими потребами у водних ресурсах різних секторів суспільства і зацікавлених груп на всіх рівнях, а також досягнення рівності і справедливості у спільному використанні водних ресурсів різними країнами.

Серед основних принципів ІУВР можна зазначити наступні:

• Правильною адміністративною одиницею для управління водними ресурсами є річковий басейн.
• Водні ресурси і земля, яка формує площу річкового басейну, повинні бути інтегровані і знаходиться під єдиним управлінням.
• Поверхневі і підземні води, а також екосистеми, через які течуть ці води, повинні бути розглянуті спільно і інтегровані в рамках управління водними ресурсами.
• Для ухвалення ефективних рішень по водним ресурсам необхідна участь громадськості.
• Прозорість і звітність при ухваленні рішень є необхідними   складовими  сталого  управління водними ресурсами.

 Відповідно до Водної  рамкової Директиві ЄС головним робочим інструментом ІУВР є План управління річковим басейном. Це стратегічний документ розвитку річкового басейну, який розробляється з метою впровадження інтегрованого управління водними ресурсами в річковому басейні. Це інструмент, за допомогою якого в річковому басейні   мають бути  впроваджені екологічні цілі – досягнення хорошого стану води, запобігання її подальшому погіршенню, збалансованому водокористуванню, що забезпечує відновлення водних ресурсів і екосистем, посилення охорони і поліпшення стану водного середовища шляхом впровадження заходів для поступового зменшення скидань небезпечних речовин, а в подальшому припиненні і ліквідації таких скидань.

ІІІ.        Рекомендації щодо створення системи ІУВР в Одеській області

З  метою  реалізації  концепції ІУВР в Одеській області, потрібна певна реформація організаційної структури управління водними ресурсами і нова регламентація функцій і повноважень кожного рівня структури по наданню водогосподарських послуг.

Головною організацією, яка відповідає за управління водними ресурсами області є Одеське обласне виробниче управління по водному господарству (скорочена назва – Одеський облводгосп). Одеський облводгосп є державною бюджетною організацією з правом надання платних послуг і знаходиться у сфері управління спеціально уповноваженого  центрального органу виконавчої влади з питань водного господарства та меліорації Державного комітету України по водному господарству.

Облводгосп у межах своїх повноважень забезпечує на території області вирішення питань у сфері використання, збереження і відтворення водних ресурсів, здійснює управління інженерною інфраструктурою меліоративних систем і окремими об'єктами, які є державною власністю.

Як було вказано вище, основною адміністративною одиницею для ефективного управління водними ресурсами є річковий басейн. Запровадження басейнового підходу до вирішення проблем пов’язаних з якістю води, її дефіцитом або надлишками гарантує забезпечення як соціально-економічного розвитку, так і охорони водних екосистем.

За басейновим принципом Одеську область можна поділити на 4 частини:  Придунайську, Придністровську, Південно-Бузьку та Причорноморську (див. рис. 2). Тому, при реформуванні системи управління водними ресурсами в Одеській області доцільно на базі районних підрозділів Одеського облводгоспу створити відповідні басейнові управління.

Процес впровадження ІУВР та реформації системи управління водними ресурсами вже розпочато. З 1 квітня 2008 р. з метою створення органів управління водозбірними басейнами та вдосконалення структури управління водогосподарсько-меліоративним комплексом та раціонального використання державного майна Придунайське управління каналів, захисних споруд і водосховищ Одеського обласного виробничого управління водного господарства реорганізується в Дунайське басейнове управління водними ресурсами (БУВР). До компетенції якого буде відноситися управління водними ресурсами української частини басейну річки Дунай в межах Ренійського, Болградського, Ізмаїльського та Килійського районів Одеської області, експлуатація придунайських водосховищ Кагул, Каратал, Кугурлуй-Ялпуг, Катлабух та Китай, експлуатація гідротехнічних споруд (протипаводкових дамб, шлюзів, каналів).



Таким чином в українській частині басейну Нижнього Дунаю з'являється можливість на Дунайського БУВР створити модель впровадження інтегрованого управління водними ресурсами, яка після цього може бути розповсюджена на іншу басейни в межах Одеської області.

На наш погляд, основними функціями Басейнового управління повинні стати:

• - управління річковим басейном української частини  Дунаю як робочий орган Басейнової Ради;
• - виконання басейнових програм і басейнових планів;
• - моніторинг і управління даними про екологічний стан водних об'єктів, кількісними і якісними показниками і т.д.
• - фінансово-економічне забезпечення реалізації водозахисних заходів програм і планів в басейні;
• - регулювання використання водних ресурсів в басейні;
• - контроль виконання планів і заходів в басейні.
  
•  Басейнова модель управління водними ресурсами Нижнього Дунаю, повинна крім Дунайського БУВР включати Басейнову Раду – колективний орган управління басейном, який на першому етапі розвитку і впровадження басейнового принципу управління стане консультативним органом в басейні, а в перспективі – законодавчим. 
  
  Завданням Дунайської Басейнової Ради повинно  надати  сприяння розробці, узгодженню і впровадженню Плану управління річковим басейном Нижнього Дунаю, включаючи План заходів. До складу Ради необхідно включити представників центральних органів виконавчої влади України, обласних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств водокористувачів, громадськості, наукових організацій.
  
  Важливим інструментом інтеграції інтересів  є розробка та ухвалення головними зацікавленими сторонами Басейнової угоди про співпрацю у сфері використання і охорони водних ресурсів і екосистем Нижнього Дунаю та Положення про інформаційну взаємодію в межах басейну Нижнього Дунаю.
  
  Головним одержувачем екологічної інформації  має стати Дунайське басейнове управління водних ресурсів як орган впровадження Плану управління річковим басейном Нижнього Дунаю. Це Положення повинно бути прийнято разом з Басейновою Угодою і стать обов'язковим для виконання.
  
  Фінансування всіх заходів, спрямованих на раціональне використання водних ресурсів українській частині басейну та утримання органів управління має здійснюватися за рахунок водокористувачів.
  
                                                                          Регіональний філіал НІСД у м. Одесі
  
                                                                                       (О. Дьяков)